人员、一般事故、模糊领域、突出问题，四大监管履职难题如何破解？

安全生产监管以预防和控制事故确保生产安全为目的。从不同的角度审视，会形成不同的监管重点。

从行业看，矿山、危化、冶金、建筑、道路交通等等高危行业是重点；从环节看，有限空间作业、涉尘作业、涉氨等危化作业、登高等特种作业等等是重点；从场所看，人员密集场所、居住生活生产“三合一”场所等等是重点；从现状看，存在重大安全隐患的是重点；从发展趋势看，未进行安全检查与整治或整治尚未取得预期效果的是重点；从事故原因看，违章作业、违章指挥等不安全行为是重点。

落实安全监管职责，防止严重后果尤其是预防重特大事故的发生是一条根本路径。因此，遏制事故发生最重要最有效的内容才是需要把握的监管重点。

对人的安全管理

从事安全生产监管的同志都清楚，安全生产事故是由人的不安全行为和物的不安全状态共同作用的结果。物的客观因素与人的主观因素相比，人的行为对事故的影响更大。对人的安全方面的监管才是安全生产监管的核心。

(一)对人的安全管理研究不足

只有系统科学的理论研究才能对人的安全的有效监管带来深厚的基础。当前我国对人的安全管理方面研究还十分薄弱，许多内容尚须科学界定和深入探讨。如对人的监管到底重点监管到哪一层面的研究，有人提出对人的安全监管主要是三圈：第一圈是人的安全的直接圈——人的行为规范。第二圈是对与人直接关联的资质条件(取证、培训、师傅带徒弟等情况)、设备设施(如安全防护、标志警示、检验检测等情况)、作业条件(尘毒噪、个体防护、安全距离、安全通道等情况)等。第三圈是与人的安全相关的安全技术措施、生产工艺水平、设备设施与材料的可靠性。安全生产监督管理部门的对人的安全监管职责主要是对第二圈的监管，第一和第三圈则由落实主体责任的生产经营单位负责。

(二)人的安全规范不够明晰

到底什么行为才是规范的安全行为？这需要******、行业、地方及生产经营单位予以明晰。只有明晰的规范才有人的行为的明晰标杆，才有明晰的监管依据。

但目前有关人的安全规范明显还不明晰，主要表现在：

一是总规范滞后。我国******标准GB6441-86附录A中将人的不安全行为分为十三种55小类。这种归类已相当滞后。首先，此标准是******标准局于1986年发布，发布之时有些标准尚未完善，如分散注意力行为、对易燃易爆危险品处置错误等只有种类没有具体行为表现；有些常态行为表现又因近年来的变化未予以补充。其次，此标准只归纳了人的行为表现形式，其他行为表现性质、表现方法、表现群体、表现时间等均未有表述。事实上，这些内容都需要予以规范。这一点，笔者在拙作《企业安全管理策略》第二章第五节有过专门阐述，这里不再重述。

二是规程缺失或不完善。除国标GB6441—86外，很多人的行为规范散落于各项操作规程之中。目前在制订操作规程上有三个问题十分突出，第一是规程缺失。如笔者所在县在2009年一水泥厂发生清库作业二人致息死亡事故，事故调查时翻遍******、行业、地方标准，找不到任何清库作业规范。直至2011年水泥行业才出台了清库作业指导规范，对清库作业的流程、行为规范、技术要求作出规定。第二是规程不完善。许多安全规程更重视程序与技术，对人的行为规范规定不够，有的甚至完全缺失人的行为规范。从许多通用的安全规程来分析，在人的安全管理规范上常常留有许多值得探讨的空间。第三是缺乏行为的关联要求。多数安全规程侧重动作规范，忽视与行为密切关联的隐性规范，如性别、身心状况、个体防护等方面的规范。

(三)法规对人的安全方面要求欠缺

纵观当前安全生产的法律法规，对人的安全方面要求还是比较欠缺的。

主要表现在：

一是欠缺一些总的法律精神。当前多数生产经营单位的不安全状况难以根本扭转的主要原因，在于其技术人员的缺乏和安全管理员素质不高。为了提高技术人员与安全管理员的岗位水平，安全生产方面的法律法规包括《安全生产法》只对培训等比较单一的方面作出规定，既没有对人才开发上的规定，如“鼓励生产经营单位大专院校开设安全技术与安全管理专业，为生产经营单位培养安全专业人才”、“鼓励生产经营单位落实校企合作办学、对口单招、订单式培养等政策培养自身专业人才” 等法律法规上的要求。也没有实操管理等方面的规定，如“完善和落实师傅带徒弟制度。高危企业新职工安全培训合格后，要在经验丰富的工人师傅带领下，实习至少二个月后方可独立上岗。要组织签订师徒协议，建立师傅带徒弟激励约束机制”。校企合作办学、师傅带徒弟等只是******各部委办局的一些文件要求，在安全生产的法律法规上并没有任何体现。事实上，许多有关人的安全方面的内容只有在法律法规上予以倡导，在人的安全管理方面才能产生真正的方向性指导作用。在这些法律精神的指导下，生产经营单位的安全管理才能逐步打下坚实的安全基础。

二是缺乏系统的规范要求。目前的安全生产法律法规，对人的安全方面要求主要集中于培训、人员机构的配备、三项人员的职责、个体防护、违章指挥以及违章操作等等，对于其他方面的规定甚少，而且又散落于各个法律法规之中，比较零乱。从规范要求角度考虑，需要******出台如《员工从业的安全行为规范》等规章或标准，使各级安全生产监管部门和生产经营单位对人的安全监管形成一个比较统一的目标。同时，对人的安全监管需要进行更细致更深入的分析和研究，进一步完善相关的法律法规。如违章指挥、违规作业和违反劳动纪律是当前由人的因素引发事故的核心因素，在安全生产的法律法规之中，只对违章指挥、违规作业在相关人员职责和法律责任中作出规定，对违反劳动纪律情形未见有规定，如《安全生产法》第二十二条对生产经营单位的安全生产管理机构以及安全生产管理人员履行的职责中规定：“制止和纠正违章指挥、强令冒险作业、违反操作规程的行为。”事实上，脱岗、串岗、睡岗等等违反劳动纪律的问题与违章指挥、违规作业的危害程度相近，这些方面在确定法定职责时应当予以进一步完善和补充。

三是法律责任尚不够明晰。在安全生产的法律法规之中，有关人的安全方面的法律责任尚不够明晰，许多违反劳动纪律的隐患及一些违反规范的不安全行为，很难找到相应的处罚条款。一些严重的不安全行为，只在导致安全生产事故后才承担相应的责任。这给安全生产监督管理部门和生产经营单位对人的安全监管方面带来一定困难。

(四)对人的安全监管软弱

目前无论是安全生产监督管理部门还是生产经营单位，在实施安全监管时却忽视了对安全中最核心的要素------人的安全的有效监管，对人的安全管理都比较软弱。

先说生产经营单位对人的安全管理软弱情况，生产经营单位对人的安全管理软弱的表现多种多样，其中表现最突出的是多数生产经营单位的安全管理员（下称安管员）不能适应岗位水平、能力的需要。他们大多没有经过安全管理的专业学习，对人的安全管理缺乏科学的理论指导和管理规范。

事实上，安管员队伍是一个庞大的需要职业化的队伍，其职业需求并不比财会等专业人员少，许多企业实际配备的安管员远远超于法律的规定。如财会等专业，高等、中等院校为其培养了大批人才。但目前高等、中等院校极少开设安全专业。据粗略统计，中等以上院校开设安全专业的不超100所，而且其专业均为工程安全技术或信息、食品、环保、水利、交通安全，缺乏以培养生产经营单位安管员为目标的生产安全管理专业，换言之，几乎没有专门为生产经营企业培养安管员的高等、中等院校。因此履行安全主体责任的生产经营单位因为安全管理人才的缺乏，对安全管理尤其是人的安全管理很难真正到位，靠行政监管难以从根本上改变人的不安全现状。

再说安全生产监督管理部门对人的安全管理也非常软弱，这当然与上述对人的安全管理方面研究不足、人的安全规范不够明析、法规对人的安全方面要求欠缺等焦点问题存在密切相关。从当前安全生产监督管理部门的安全监管实际来看，很少安全生产监督管理部门把对人的安全监管列为工作重点。即使把对人的安全监管列为工作重点，在具体实施中也常常缺乏有效的抓手与方法。在开展日常监督检查、专项执法检查、安全隐患排查、非事故案件查处、安全专项整治工作时，针对人的安全监督工作部署甚少，有的甚至接近空白。

笔者对某县安监局2014年对人的监管工作情况进行了统计分析，发现在开展的各项工作中，涉及人的安全工作均不到各项工作总量的百分之八。其中尤为突出的是，在该县对生产经营单位排查出来的安全隐患之中，涉及人的安全因素的隐患更少。这并不是说明生产经营单位关于人的安全管理状况良好，事实上生产经营单位有关人的安全隐患大量存在。受当前安全生产法规的限制，安监部门更侧重于人员机构的配备、“三项人员”的持证和员工的教育培训等方面的监管，对事故隐患较大的如 “三违” 等问题很难也很少实施有效的监管。

总体来看，当前无论是安全生产监督管理部门还是生产经营单位，对人的安全管理都是比较软弱的。这种监管现状既不符合******倡导的安全发展精神，也完全不符合预防与控制事故的发展规律。作为安全生产监管的责任主体，不论******的监管要求如何，都必须紧紧抓住人的安全管理这一遏制事故发生的牛鼻子，实施******监管。

对未造成人员伤亡的一般事故的监管

由于法规等方面原因，目前我国安全生产领域极少涉足小事故的监管。我们的现状是：高度重现死亡事故尤其是重特大事故又高度忽视小事故。

事实上，预防事故首先要预防小事故，这是万古不变的定律。不消灭小事故如何防范大事故？笔者出于研究需要，曾与某县安监局共同探讨并实施对小事故的监管问题。实施监管前，该县每年(前三年平均数)发生死亡事故11起，一般工伤事故3600起。实施监管后，近二年每年发生死亡事故4起，一般工伤事故1500起。

具体做法：一是将一般工伤事故数纳入对乡镇与部门的安全生产考核之中，以前三年辖区内发生的工伤事故平均数为基数，每增加一起扣0.5分。促使乡镇与部门加强对一般工伤事故的监管。二是按《条例》要求，凡发生一般工伤事故的，由县政府委托生产经营单位按事故“四不放过”原则进行查处，县安监局和乡镇安监站负责督办。如造成重伤的，由县政府事故调查组调查。三是凡年内发生3起以上一般工伤事故的生产经营单位被列入乡镇与部门重点监管对象，乡镇与部门每年对该生产经营单位进行安全执法检查不少于4次。四是凡年内发生3起以上一般工伤事故的生产经营单位都必须开展安全风险识别和安全隐患排查双重事故预防机制建设。

这种把对未造成人员伤亡的一般事故的监管作为重点监管的做法既大大减少了事故，也明显降低了追责风险。

对职责模糊的领域的监管

当前在我国的安全生产领域，职责模糊交叉多头管理的现象还是普遍存在的。如工矿领域的煤气发生、储存、使用，目前该由谁来监督管理？是由建设主管部门，还是安全生产监督管理部门或者消防部门监督管理？没有明确的法律规定。又如液氯使用企业，按照《危险化学品安全管理条例》规定，液氯储存场所必须向公安部门申报对剧毒化学品的审批，向消防部门申报对储存场所防火的审批，汽化器、缓冲罐、氯化釜必须向质量技术监督部门申报特种设备使用证并定期检测，产品的生产过程必须向安全生产监督管理部门申报安全生产许可证。整个审批过程都涉及安全生产，难道需要四个部门同时针对安全生产审批吗？日常安全监管由谁负责？而一当这种职责模糊的领域发生事故尤其是重特大事故，启动责任追究的时侯，常常会牵涉到多个责任主体。因此，从规避责任追究的角度考虑，对这种职责模糊的领域监管也应该是各个责任主体关注及履职的重点。

案例

2016年3月，浙江省缙云县安监局执法人员在对某一生产企业开展日常执法检查时，发现该企业自建的分布式天然气供应装置在安全管理上存在重大隐患。这引起县安监局领导的高度重视，迅速安排业务科室对全县此类装置情况进行摸底，结果发现：近年来受环保管理力度不断加大、淘汰落后产能工作有序推进、天然气价格持续走低等因素影响，不少企业实施了煤改气或油改气工程项目建设，用天然气来代替煤炭或者燃料油作为燃料。由于天然气需求量大、部分区域的天然气管道铺设未到位以及分布式供应装置安装方便、操作简单、成本低、短时间内即可投入运行，自建分布式天然气供应装置成为不少企业的用气选择。

现状情况：全县目前己有6家企业的分布式供应装置已通气投产，年内有7家在天然气管道供气范围内的企业明确表示了新建分布式供应装置的意向。

监管情况：对此类装置，燃气主管部门因种种原因未实施许可与监管；安监部门因其装置是作工业燃料使用的按相关法规职责不实施直接监管；供气与使用方监管职责不明，管理缺失。

隐患情况：这种自建分布式供应装置大多未经有关政府部门许可，其安全距离、防护装置及管理职责存在缺陷；大多采用由燃气经营单位提供整套设施和技术支持，供应液化天然气，使用单位支付租用费和燃气费的办法，其主要的安全管理工作实际上是以经营单位为主，大多数使用单位本身并不具备日常管理力量和应急管理知识及能力，而且经营单位往往不在当地，一旦有紧急情况，很难应对和处置；分布式供应装置气源通过槽车运输的方式进行输送，无疑加大了在运输及卸料过程中的交通安全风险。四是自建分布式供应装置的企业为降低自建站运行成本，多数没有按规定配备持证上岗的生产运行人员，进行24小时不间断值班，甚至无专人值守。此外，企业也没有配备专门的燃气应急维抢修队伍和制定应急预案，一旦发生突发事件，后果不堪设想。

缙云县安监局对这些问题进行了分析，马上以安委办名义向县人民政府提交了《关于要求加强对缙云县工业企业建设分布式天然气站监督管理的报告》，引起了县领导的高度关注。于是缙云县建立了由建设部门牵头的分布式天然气供应装置专项整治联席会议制度，并迅速开展了二项工作：一是专项检查，对6家企业检查中发现的100多个安全隐患实施限期整改，对部分装置发出暂停使用通知。二是对今后监管工作明确规范要求：严格落实燃气经营许可证制度。加强分布式供应装置规划管理。制定政策简化审批程序，加快推进天然气场站和市政管网设施建设。加强燃气行业安全管理。******，县编办下发文件，对企业天燃气装置的监管职责予以明确：县安监局负责对燃气作为原料使用的企业进行安全监管，燃气主管部门负责对燃气作为燃料使用的企业进行安全监管，县安监局负责综合监管。如此，理清了监管职责，减少或避免了因监管真空而产生的风险。

对突出问题的监管

抓住安全生产中的突出问题开展工作是预防履职不良后果发生的最有效的方法之一。强化问题意识、坚持问题导向，是我们重要的思想方法和工作方法，也是安全生产工作的一个鲜明特点、一条成功经验。问题导向，即以解决问题为方向和目的。问题导向是坚持马克思主义认识论的基本要求，也是解放思想、实事求是、与时俱进、开拓创新的具体体现。强化问题导向，前提是正视问题。对着问题走，拿出“壮士断腕”的勇气，聚焦安全生产中的突出问题，始终盯着问题、深挖根源、找准症结。突出问题导向，关键是找准问题。问题是“有的放矢”的靶子，问题找不准，就无法做到有的放矢。强化问题导向，目的是解决问题。要加强分类指导，坚持从实际出发，区分不同层次，区别不同情况，分析具体问题，有针对性地提出不同目标要求和改进的措施，防止走过场和形式主义，切实把标尺立起来，把底线划出来，把形象树起来。

(一)突出问题是针对风险的。

凡是突出问题必然是存在重大隐患或重大事故风险的。在安全生产中，绝对的安全是不存在的，任何时候都会有大大小小的隐患存在。如果及时发现并消除隐患就能使系统处于一个安全的状态。要是存在隐患而没有及时处理，就会发生故障。故障不一定会有危险，可能只是丧失一些功能，但也有可能导致危险。而风险是指发生危险的可能性，不是指危险本身。因此，每个责任主体都应该把存在重大隐患或重大事故风险的行业、区域、场所、空间、环节或具体的生产经营单位列入监管或履职重点。

(二)突出问题是针对实际的。

许多责任主体按照上级部署的重点工作来确定自身的履职重点，这是盲目的表现。如某县根据上级文件精神，将对矿山、危化企业的监管列为年度监管重点，而事实上该县并沒有矿山企业、只有一家安全状况良好的危化生产企业。这样的履职重点显然脱离了实标。其实该县百分之八十以上的企业属于机械制造企业，而且就在上年就发生了机械伤害和高处坠落两起死亡事故，其机械制造企业存在的安全问题就十分突出。因此，突出问题是针对实际的，切实解决实际突出问题才是真正的履职重点。

(三)突出问题是动态的。

安全是动态的，安全生产的突出问题也是动态的。责任主体的履职重点应根据这种动态变化而变化。如某县全年发生的安全生产责任事故中有两起是由非法动火作业引起的，这引起了该县安全生产监督管理部门的高度重视，立即把企业的动火作业作为全县的安全生产突出问题进行全面整治。通过整治，全县需要动火作业的企业都建立了规范的动火作业制度。可是该县在次年及再次年依然将动火作业作为安全生产突出问题列入监管重点。这样的履职不可能产生创新性成效，从长远看必定存在履职风险。事实上突出问题是动态的，不解决是突出问题，解决了就是一般性问题。